Características de los Pañales Winny Etapa 0: Un Análisis Detallado
En los últimos años, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) ha investigado y sancionado un número considerable de casos de acuerdos restrictivos de la competencia. Entre 2010 y 2016 se han emitido al menos 12 resoluciones sancionatorias por acuerdos entre empresas. Entre ellos, los más frecuentes son los de formación de carteles para la fijación de precios o la manipulación del mercado, con multas impuestas que suman cerca de 800.000 millones de pesos. Entre estos casos, los más representativos son los de cartelización en los sectores de ingenios azucareros («Caso azúcar»), el de pañales para bebé («Caso pañales») y el de papel higiénico («Caso papeles suaves»).
Esta mayor actividad y eficacia se debe, en gran parte, a los importantes cambios que introdujo la Ley 1340 de 2009, que permitieron a la SIC investigar y combatir de forma efectiva la colusión. Entre tales cambios, se destaca el Programa de Beneficios por Colaboración que permite a la SIC otorgar una reducción parcial o total de la multa a aquellos agentes (naturales o jurídicos) que contribuyan efectivamente con la investigación de un caso. Tal programa ha favorecido el avance rápido y eficaz de las investigaciones pues ha motivado denuncias y la presentación de pruebas contundentes (como correos electrónicos, grabaciones, declaraciones de funcionarios de las empresas involucradas en el acuerdo, etc.).
Los resultados que ha tenido la SIC en el plano jurídico gracias a la contundencia de las pruebas documentales recolectadas contrastan con los deficientes análisis económicos que soportan sus decisiones y el uso a menudo inadecuado de estos. En efecto, es común encontrar en los «informes motivados» de los casos de cartelización producidos por la SIC dos estrategias que buscan demostrar la existencia de la conducta anticompetitiva: por un lado se expone todo el material testimonial y documental, y por el otro se presenta un análisis económico que busca demostrar la existencia del cartel a través del estudio de series de precios en el período en el que el cartel investigado tuvo lugar. Estos análisis han sido utilizados como evidencia para probar la existencia y materialización de las conductas colusivas.
Por ejemplo, en el Informe Motivado del «Caso pañales» la SIC, utilizando técnicas descriptivas y un precio promedio ponderado, argumenta que «[…] los precios de los pañales presentaron una relativa estabilidad en todo el período de análisis» (p. 220). Adicionalmente, con base en el estudio de las series por componentes, la SIC infiere que «[…] las probabilidades de las variaciones del componente cíclico son iguales o muy similares, esto es un indicio concreto de la existencia de coordinación en las decisiones de precios» (p. 222). Finalmente, y después de dedicar tres páginas al análisis de las series de precios de los pañales producidos por las cuatro empresas más grandes de la industria (Kimberly, Tecnoquímicas, Familia y Drypers) en el período 2005-2014, la SIC concluye: «[…] la evidencia presentada en este análisis denota que se presenta una baja variabilidad del precio de los pañales para bebé […] lo que a su vez podría sugerir la presencia de coordinación en el comportamiento de las decisiones de precio de los investigados que, en este caso, sumado a la prueba directa recogida, corrobora la existencia y ejecución del acuerdo de precios imputado» (p. 222).
Sin embargo, usados para tal propósito, los análisis económicos de la SIC presentan al menos dos problemas: por un lado, la simplicidad, poca profundidad y falta de rigurosidad no se compaginan con las conclusiones que de ellos derivan, y a menudo fallan en mostrar la materialización del cartel en cuestión y cuantificar sus efectos en el mercado. Por otro lado, según la teoría de la política de la competencia, la decisión de sancionar una práctica colusiva debe basarse exclusivamente en pruebas contundentes o directas (documentos y testimonios) y no en especulaciones o estudios del mercado (Motta, 2004). En efecto, la literatura económica y la evidencia internacional han demostrado que los estudios de mercado basados en métodos descriptivos no son prueba suficiente de acuerdos colusivos debido a que, entre otras razones, no es posible identificar separadamente la parte que se debe a las presuntas prácticas colusivas de otros determinantes de mercado como el tamaño del mercado, la existencia de costos y choques comunes (tales como aumentos en el precio de los insumos, inflación o devaluación de la tasa de cambio), el estado de la economía, etc. En especial, las conclusiones basadas en análisis de series de precios que reportan estabilidad, niveles de precios «altos» y similitud en los precios de varias empresas rivales durante un período determinado de tiempo (fenómeno conocido como paralelismo de precios) han sido ampliamente documentadas como uno de los métodos que inducen a conclusiones equivocadas a las autoridades de competencia (Motta, 2004).
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¿Debería la autoridad de competencia omitir cualquier análisis económico y limitarse a recolectar pruebas directas para demostrar y sancionar la existencia de un cartel? La respuesta es no. Los análisis económicos son esenciales para determinar la magnitud del daño. En el caso colombiano, la valoración del daño es indispensable para determinar y justificar el monto de la multa que se impondrá a las empresas involucradas en la conducta colusiva, tal como lo manda el artículo 25 de la Ley 1340 de 2009 en el cual se contempla como uno de los criterios para «graduar» el monto de la multa a imponer a los infractores «el impacto que la conducta tenga sobre el mercado».
La literatura económica ofrece un menú de métodos y herramientas que pueden ser utilizados para hacer análisis rigurosos y completos de detección de prácticas colusivas, y de cuantificación de sus impactos en el mercado. Estos se pueden clasificar en dos categorías: modelos en forma reducida y modelos estructurales. Los modelos estructurales se basan en la postulación de un modelo teórico riguroso en el cual los agentes maximizan funciones de utilidad y beneficios incluyendo una perturbación aleatoria que tiene una interpretación económica (o estructural) en el contexto del modelo. De este se derivan las ecuaciones que, con ayuda de datos, sirven para estimar los parámetros del modelo. En contraste, la modelación en forma reducida analiza correlaciones condicionales que son parcialmente consistentes con la teoría mediante la especificación de modelos casi siempre lineales y paramétricos. Ambos métodos se mantienen vigentes, no son excluyentes entre sí y son útiles para hacer análisis empíricos de mercados bajo colusión, aunque hay un trade-off entre los alcances del método y costos. Aunque la modelación estructural es mucho más completa, requiere más y mejor información, e implica mayor complejidad en el análisis, constituye un complemento clave de cualquier análisis en forma reducida e incrementa considerablemente el alcance de los análisis descriptivos, al permitir la simulación de escenarios alternativos no observados en la realidad.
El objetivo de este artículo es mostrar cómo debería la autoridad de la competencia orientar sus análisis económicos para obtener evidencia empírica contundente y rigurosa que permita determinar la existencia de la conducta colusiva, qué tan exitosa fue la coordinación entre las empresas del cartel y qué impacto generó tal práctica sobre el mercado. Para esto, se llevan a cabo dos ejercicios empíricos aplicados a uno de los casos más sonados de cartelización en los últimos años en Colombia: el «Caso Pañales».
En el primer ejercicio, siguiendo la línea de análisis de la SIC, se hace un estudio muy detallado de las series de precios del mercado de pañales en Colombia entre 2004 y 2016 para determinar si el comportamiento de los precios en el período de estudio responde efectivamente a acuerdos para la fijación de precios por parte de las empresas involucradas en el cartel o si más bien se debe a determinantes de mercado. Con este ejercicio se corrobora lo que ya se ha documentado en la teoría y la evidencia internacional: los análisis de series de precios por sí solos pueden llevar a conclusiones equivocadas, ambiguas o contrarias a lo que se quiere demostrar. En efecto, se muestra que un análisis detallado de las series de precios arroja evidencia mixta que no permite concluir que existe un efecto en el mercado derivado de conductas restrictivas de la competencia sin agregar al análisis posibles presiones de oferta y demanda que pueden explicar los patrones observados en dichas series. Adicionalmente, se encuentra que no existe evidencia empírica que muestre un cambio estructural en la variabilidad de los precios en ninguno de los segmentos analizados al comparar el período colusivo con el período postcolusión. Finalmente, dada la evidencia estadística se podría pensar que la cartelización de las empresas en el mercado de pañales desechables para bebé en Colombia no parece haber tenido los efectos esperados sobre el mercado y, en particular, sobre los precios.
En el segundo ejercicio se muestra cuál es el camino que conduce a un análisis de mercado que permita soportar desde un punto de vista económico una decisión de la autoridad. En este caso, se formula un modelo estructural de oferta y demanda para el mercado de pañales en Colombia, el cual se estima con base en los datos y se usa para simular escenarios alternativos al observado y calcular cuán cerca estuvieron los precios y márgenes sobre el costo marginal de las empresas del cartel con respecto a un referente monopólico, que es, de acuerdo con la teoría, el resultado ideal al que deberían llegar las empresas si lograran coordinarse perfectamente y maximizaran los beneficios conjuntos de la industria. Este ejercicio sugiere que las cifras del mercado están lejos de lo que debió observarse si el acuerdo colusivo se hubiera ejecutado bajo coordinación perfecta. Además, al comparar los resultados observados en el mercado con los que se obtendrían en casos de colusión perfecta entre las empresas investigadas, se muestra que la diferencia en las cifras indican que se estuvo lejos de alcanzar el resultado colusivo. La mejor explicación para esto es que los integrantes del acuerdo no estuvieran alineados con los objetivos del cartel, puesto que sus resultados difieren de los obtenidos en un escenario de coordinación perfecta.
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Este artículo se compone de cuatro secciones. La primera ofrece una breve descripción de la política contra la colusión en Colombia y hace una descripción resumida de los casos más recientes de cartelización que ha investigado la SIC.
La política contra la colusión en Colombia
La legislación colombiana para la protección de la competencia es una de las más antiguas de Latinoamérica. Sin embargo, la lucha activa y eficaz en este frente no comenzó hasta después de la promulgación de la Ley 1340 de 2009, la cual definió a la SIC como la única autoridad nacional de competencia y le dio facultades para investigar y combatir de forma efectiva las prácticas restrictivas de la competencia. En efecto, entre 2010 y 2016 la SIC ha investigado y sancionado más casos de acuerdos restrictivos entre empresas que nunca antes (ver tabla 1).
Una de las innovaciones más importantes que introdujo la Ley para la lucha contra la formación de carteles fue el Programa de Beneficios por Colaboración, que recompensa a aquellas personas (naturales o jurídicas) que denuncien la existencia de carteles y presenten pruebas contundentes que permitan identificar a los demás participantes y el avance rápido y efectivo en las investigaciones. Quien se acoja al programa puede obtener una reducción parcial o total de la multa prevista por la Ley para estos casos. Este programa le ha permitido a la SIC tener acceso a pruebas documentales contundentes que permiten emitir resoluciones sancionatorias sin que tales decisiones dependan de un análisis económico del mercado que permita analizar el impacto de las prácticas colusivas. Este énfasis en lo jurídico más que en lo económico es consistente con la filosofía de la Política de la Competencia que recomienda intervenir únicamente cuando existan pruebas contundentes (en inglés, hard evidence) sobre un acuerdo y no cuando se tengan sospechas o solamente con base en estudios económicos, por más que estos apunten a que los precios de mercado se encuentran muy por encima de un referente competitivo.
Sin embargo, los análisis económicos rigurosos y a profundidad del mercado siguen siendo necesarios para determinar la magnitud del daño.
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